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來源：馬祖日報
日期：2012年7月22日
壹、前言：公投通過博弈後，連江縣縣政須有完全實施計畫
馬祖因媽祖而得名，但位處臺灣西北部，有邊陲之稱，以往政經甚少列為新聞媒體要聞，但今(101)年7月8日，全國各大平面媒體殆多以頭條新聞，標示馬祖博弈公投過關要聞，如蘋果日報：「馬祖設賭場過關」；中國時報：「公投過關，馬祖同意設賭場」；自由時報：「馬祖設賭場過頭關」；聯合報：「馬祖博弈公投1795票：1341票過關」。這四家平面媒體，將馬祖的地名帶到無人不知，無人不曉的最高知名度，而此項因博弈公投而興起的政經地位，正在促動離島的文化變遷和政經發展。此對國人而言，固然顯得驚奇，就是馬祖居民，更是一個歷史的轉捩點，期許馬祖有一個新的願景。
事實上，馬祖係地名，其行政區劃為連江縣，自然執政機關係連江縣政府。此次博弈公投所以順利通過1，連江縣政府之行銷策略運用得宜，功不可沒。當然，誠如連江縣縣長楊綏生在記者會上所說：「博弈絕不是馬祖最好的選擇」，但博弈公投通過後，卻是連江縣政府最能展現積極作為的絕佳機會。蓋連江縣境分處四鄉五島，土地面積僅有29.6平方公里，且多屬山丘，可用之地極為有限，如何選擇可用之地2即需煞費周章，其他後續作業皆須由無到有，更有待縣政府的完全計畫(perfect plan)始克有好的開始，以發展永續(包括：生計、生活與生命)，自然是責任何其重大，使命何其艱鉅。
本文即由如何規劃博弈觀光的完全計畫之思維論之。
1 、此次連江縣辦理博弈公投，係政府公布公民投票法以來，無論全國性或地方性公投，首次通過的案例。此固然因離島建設條例以特別法將通過門檻降低，亦因連江縣政府之積極行銷，有以致之。
2 、此所為可用之地，係指觀光博弈附設於國際觀光度假區(international inte-grated ressorts)所需使用之土地而言。
貳、博弈業在連江縣產業發展上角色與功能
依離島建設條例第10條之2規定:
開放離島設置觀光賭場，應依公民投票法先辦理地方性公民投票，其公民投票案投票結果，應經有效投票數超過二分之一同意，投票人數不受縣（市）投票權人總數二分之一以上之限制。
前項觀光賭場應附設於國際觀光渡假區內。國際觀光渡假區之設施應另包含國際觀光旅館、觀光旅遊設施、國際會議展覽設施、購物商場及其他發展觀光有關之服務設施。國際觀光渡假區之投資計畫，應向中央觀光主管機關提出申請；其申請時程、審核標準及相關程序等事項，由中央觀光主管機關訂定，報請行政院同意後公布之。
有關觀光賭場之申請程序、設置標準、執照核發、執照費、博弈特別稅及相關監督管理等事項，另以法律定之。
依前項法律特許經營觀光賭場及從事博弈活動者，不適用刑法賭博罪章之規定。
由上揭條文規制意旨，博弈業並非是離島可以無條件核准經營的產業，此因博弈業(casino or gambing industry)其對文化建設或社會發展都有許多負面的作用，本身即存在殊多可議的文化墮落、社會腐化及其他道德退化的現象。因此，政府對此等產業之經營，一向採取高度立法的管理政策。本諸「原則禁止，例外許可」的「特許處分」法治原則，規範該等產業之經營。因之，連江縣雖經公投，由縣民公決開放觀光博弈產業之經營，但該產業係以有條件的行政處分，或稱有負擔的行政處分，以「特許」得形成處分方式核准觀光博弈的經營。因之，相關法制在未完成立法前，尚不可逕予核准經營之。
現階段，除加速相關立法外，最當重視者，即對於觀光博弈在馬祖的正確認知。蓋觀光博弈此次之所以能在公投上多數通過，並不是一件容易之事。在公投前夕，反賭聯盟仍信誓旦旦，認為贊成、反對五五波，開票結果僅有57.24％投票縣民贊成馬祖開放觀光博弈產業之經營；換言之，尚有高達42.76％投票選民，係不贊成馬祖開放觀光博弈產業之經營。此種各接近半數的正反方意見彌足珍貴，嗣後如何經由政府行銷，將不贊成者轉化為贊成者，應係主管機關務須在未來最短時間內戮力以赴之課題。
一、博弈業扮演馬祖觀光吸引物角色
固然馬祖有其他地緣上的特色，諸如:海上風光、陸上戰地文化，乃至自然景觀、稀有動物、閩東聚落，皆是引人注目的觀光景點，但因空中及海上交通的限制，上揭觀光景點似不易打動人心，心嚮往之。連江縣政府推動的觀光策略，係以離島各有特色的「三廠(場)」策略行銷；此即以「金門酒廠」、「澎湖電廠」及「馬祖賭場」作為觀光吸引物(tour attraction)策進觀光發展。
質言之，縣政府對觀光博弈，係將「觀光博弈」列為帶動馬祖整體觀光發展的「行銷核心價值對象」，或稱觀光吸引物。此可由該縣政府編印的「馬祖發展觀光博弈產業說分明」中，在首頁即謂：
馬祖擁有得天獨厚的風景地貌，保存完整的閩東聚落建築、舉目可見的軍事設備及碉堡，悠久傳說的媽祖信仰以及珍貴的燕鷗保護區，同時又位於海峽兩岸的中介站，發展觀光的潛力無限。
為貫徹連江縣第三期(100-103年)整體發展綱要施政主軸，落實提升軟硬體環境品質之重點策略，以及達成觀光轉型需求並引進國際投資的目標，馬祖結合觀光賭場(博弈)與購物中心等相關觀光休閒娛樂措施，建設具國際級之觀光渡假中心，不僅可提升觀光服務品質，且可營造馬祖觀光新亮點。
此應可認定該縣「觀光博弈」在發展觀光上並非是唯一的標的角色。
馬祖以觀光博弈做為觀光吸引物，究竟其所誘引的觀光作用有多大，固然尚難判斷，但就博弈在民眾生活中的認知和期許，卻能有相當的肯認。蓋人民普遍存在「機會收益」(opportunity receipts)的預期或期待心理。此種機會收益祇要不涉非法，而且係在有對價的情況下發生或成就，其實是正常人的心理表徵。發展博弈產業的理論依據，就是有效應用機會收益的社會心理轉化為經濟價值所建構的機制。質言之，馬祖設置觀光博弈產業後，如有偏離此種正常的機會收益，而產生所謂「問題賭博」(problem gambling)的偏差現象，諸如:沉溺賭場、陷入僥倖癥候群的幻覺，或其他精神異常現象；尤其黑道詐欺等不法行為，自為法所不容，當非觀光博弈所當作為者。
馬祖列島頃於2011年5月26日，經由架設「鳥類行為及棲地自動化監測系統」，發現幾已絕跡的「黑嘴端鳳頭燕鷗」(俗稱神話之鳥)，堪稱稀有保護動物。
馬祖在觀光條件相當不足，而地方政府力有未逮，中央政府亦欠缺大力投資的政策承諾下，將採取自救手段，經由觀光博弈業者的大量投資，以改善空中和海上交通，並且以公辦民營(BOT；Build-Operate-Transfer)得免成本作為，發展公共產業、公共設施或公共措施；此係馬祖居民最可能的經濟選擇。當然，觀光博弈在馬祖也許是火車頭產業，但此項火車頭產業，在國際觀光渡假區正常營運後，即功成身退，轉由其他觀光事業取而代之。
二、博弈業確立國際觀光渡假區主體事業功能
當前馬祖發展國內觀光，已非常受限下，設無政府或業界的大量投資相關措施，以改善觀光條件，當無發展觀光博弈的可行性。目前係以逆向思考下，制定離島觀光政策，及思由觀光博弈為條件，以行銷馬祖國際觀光渡假區的觀光發展模式。其實2009年，立法院修改離島建設條例，增列觀光博弈條款時，即明定在「國際觀光渡假區」附設觀光賭場，而且該渡假區除附設觀光賭場外，尚有國際觀光旅館、觀光旅遊設施、國際會議展覽設施、購物商場及其他發展觀光有關之服務設施，形成「國際複合休閒渡假區」(international integrated resort；IR)，至少是「複合休閒渡假區或稱複合休閒旅館」(integrated resort；IIR)。
關於國際複合休閒渡假區或複合休閒渡假區，其前者如美國拉斯維加斯(Las Vegas)賭場，博弈收益並非博弈場之主要收入，其非博弈收益占總收益的一半，且以綜合渡假、多目的式地吸引更多觀光客前來。其設施涵蓋五星級飯店、餐廳、會議廳、表演廳、娛樂秀、購物中心等。其特色為與商業活動結合，提供大型商業活動展覽場地，每年舉辦大型國際會展，吸引更多非以賭博為目的的旅客前來；後者係指除經營博弈場外，也涵蓋旅館、餐廳、表演秀、主題公園、購物中心等休閒遊憩設施，而在亞洲最具代表的複合休閒中心在澳門(Macau)，例如威尼斯人和銀河世界等博弈場，以及新加坡在2009年完工的聖淘沙和濱海灣金沙兩處之博弈場(王建全2011:9 )。至少說連江縣所行銷觀光博弈，絕非為賭博而設置的一般商業型賭場(commercial casino)。
就因馬祖未來的觀光博弈，係以國際觀光渡假區為其複合式的觀光服務總體表徵。反賭聯盟所憂慮的毀損文化，破壞社會倫理的負面作用，如能有完全計畫的配套措施，其將可在有效控制範圍內營區，而鑑於美國拉斯維加斯賭場，近些年來的觀光收益之漸由博弈收入移轉至其他觀光收入；甚至新加坡；澳門，亦非以博弈收入為觀光最大收入之經驗言之，馬祖博弈收入固然是前景看好，但其他觀光收入將是未來可以預期的最大收益項目，並非毫無依據。
倘如連江縣民皆能有此清楚的政策目標認知，而反賭聯盟未來化為「公民監督聯盟」後，亦以此項政策目標為監督最高指導原則，促使業者確能堅持此一完全計畫目標，設置和經營國際觀光渡假區，而且將觀光博弈特區面積，限縮在渡假區使用總面積的5％，以呈現多元化的觀光渡假區景點，此項特質自是落實觀光博弈政策的具體表現。
參、連江縣因應博弈業發展的相關配套措施與作為
依離島建設條例第10條之2第4項，須以「法律保留」處分之法制，包括:博弈法及其下游立法，諸如:「國際渡假區投資計畫審查辦法」；此即是，公投通過後到設賭場之流程，殆可分為八大步驟。
馬祖博弈公投交通部擬博弈法草案送行政院，確定博弈業主管機關，博弈開發業者提出計畫審查，博弈法草案行政院審查、院會通過，立法院審議博弈法草案，博弈法完成立法，評審委員通過計畫取得營業執照，博弈特區動工。
由上揭八項步驟，足見觀光博弈公投通過後，為符合離島建設條例規定，尚有「博弈法」草案亟待完成立法，始可核發特許執照，以動工開設觀光博弈特區；即使闢設國際複合式觀光渡假區，亦因相關法令並不完備，而須儘速完成相關立法，始克積極推動觀光渡假區之闢設相關事宜，其工程浩大可以想見。
一、馬祖設立國際觀光渡假區須儘速法制化
如前述，儘管連江縣民已依離島建設條例規定，完成觀光博弈設置同意與否之公投，且已過半數同意縣境開設觀光博弈之法定程序，但開設國際複合式觀光渡假區附設之觀光博弈，卻須要完備的法律規範。依該法附公投外，最首要的法律規定，即是為規範「觀光賭場之申請程序、設置標準、執照核發、執照費、博弈特別稅及相關監督管理」等標的之法制。此項法律，交通部已委託恆業法律事務所草擬「博弈法」；唯其法律主管機關尚未定奪，以致該草案尚無法進入行政院法定審查程序。
據本年7月9日報載，關於博弈特區，內政部與交通部正搶著主管4博弈法制，內政部部長李鴻源表示:「內政部不排斥出任主管機關，但前提要看中央能給多少資源。」；交通部部長毛治國則謂:「交通部已受命草擬博弈法，將比照新加坡作法設立「博弈管制局」，採取嚴格管制措施，以防止各種後遺症之發生。」(中國時報 2012.7.9)，唯依7月10日報載，內政部及交通部在7月9日下午之協調會，果不出所料，互踢皮球，最後基於博弈產業係附設在國際觀光渡假區，有實質的「觀光」任務，而責交交通部主管。(中國時報2012.7.10)。嗣後中央主管機關如何協同行政院、立法院完成立法，則是一項空前艱鉅之使命。蓋博弈法草案多達136條，計分十章。其立法架構分為:
總則(1§~3§)
博弈遊戲場之申請、設立撤銷及廢止(4§~28§)
博弈事業之經營與管理(29§~66§)
博弈設備與遊戲(67§~72§)
內部控制與會計制度(73§~80§)
博弈事業之經費(81§~83§)
對於頗為棘手的博弈法主管機關，究竟係歸中央哪個部會主管，行政院已於本年7月9日下午開會研商。報載內政部與交通部搶著出任主管機關，因不符臺灣行政文化應非事實；如就業務性質似以交通與建設部主管為宜。 129
博弈事業從業及有關人員(84§~97§)
嗜賭防治與問題博弈(97§~99§)
罰則(100§~125§)
附則(126§~136§)
經瀏覽該法制架構，發現已將離島建設條例所授權立法式向收納於該草案中，如能及早確立法制之中央主管機關，其審查程序應可加速完成。但在行政院函送立法院審議後，其立法速度可能放慢。此因博弈公投時，藍綠即立場分明，藍多表贊同，但綠卻表示憂心，並聲稱在博弈法草案，函請立法過程中，將嚴格審查，不稍馬虎，甚至不惜焦土阻擋。因之，連江縣政府不僅須展現政治行銷的機動能力，而且須與立法院、行政院多所溝通，務須在最短期程內取得政治信任，完成博弈立法，充為開設觀光博弈之立法依據。
二、馬祖交通瓶頸亟待中央與地方協力完成
連江縣政府所以甘冒政治風險推動觀光博弈公投，據楊綏生縣長記者會表示，係在引起中央注意，並積極解決交通困境。誠然馬祖位處臺灣最北部，受限於天候不僅霧季長且變化大，海象亦不好，常有「關在馬祖，困在松山」的痛楚。此項空中交通或海上航運的困苦，固然不可抗力，卻可在科技運用上突破。質言之，馬祖與臺灣的空運雖是最不可確定，但在科技設備的改善下，卻已是完全可以排除的難題；至說海上航運，則只要購置大型客輪，並且以快輪航行，將成不是問題的問題。然而多年來連江縣政府的積極爭取，並未得到滿意的反應。
此次擬投資馬祖觀光博弈之業者，雖在說明會上允諾其投資公共設施，以改善馬祖交通困境，包括:在北竿興建4C機場，全天候飛行；興建南北竿大橋，以解決南北竿交通。果如所言，投資興建上揭交通建設，仍然需要中央及地方的協力合作，始克動工興築。事實上，馬祖交通問題本是一項小問題，只要中央重現馬祖發展，投資興建新機場，購置三體快輪；尤其改善航機升降必要設備，即可在最短時間內改善空中交通瓶頸。中央與地方如能各盡職責，尤其中央主管機關能肯認協助地方建設，且多撥付離島建設基金，相信離島:尤其最弱勢的連江縣，必將有一個嶄新的未來。
三、馬祖在兩岸與離島中轉地位仍須強化
雖然兩岸已開放大三通，「直航」已成為兩岸交流的常態，但受限於兩岸交流的種種條件限制，直航不僅票價貴，而且一票難求。因之，經由金門、馬祖或澎湖的「小三通」，仍有其運輸的角色與功能。現階段關於馬祖的角色，仍可說是扮演兩岸交流的中轉角色(transfer role)。問題是中轉地位，設無地方政府的積極作為，該中轉地位並不能帶來交通上的便利；反倒成為多此一舉的「先行程序」。
嗣後馬祖將以中轉角色，扮演兩岸交流的功能。連江縣政府宜爭取交通部在馬祖設置辦公處，就地解決前進大陸或返還臺灣的交通問題；必要時，由交通部檢討並授權連江縣政府，辦理兩岸通關的業務。在當前的交通問題上，馬祖尚存在南竿與島際交通的問題。除興建南北竿大橋外，南竿與各離島的交通船及小型直昇機的租用，正遇到年度換約的漲價問題，中央交通主管機關除須補貼或打折外，實宜積極協調業者，改善通航設備，且依流量決定服務品質，亦依流量強化服務品質。
四、馬祖都市景觀與觀光景點須儘速開發完成
連江縣固然應維護閩東文化特色，保持閩東聚落建築的傳統，但都市的景觀仍然是展現縣政的重要環節，歐美觀光博弈特區皆是都市化地區，而不是完全未開發的處女地；即使農村地區亦不宜經營觀光博弈。因之，馬祖在觀光博弈公投通過後，連江縣政府主管單位即須積極規劃都市景觀。比如連江縣政府前的觀光菜園，如能儘速完成都市規劃，闢為縣政廣場固屬上上之策，但協調業主恐怕曠日費時；退而求其次，以區段徵收或市地重劃(或農地重劃)方式，提供足夠的公共設施用地，用以改善縣政府之景觀，現地建造百貨公司或其他旗艦性質的精品店、具有品質的超級市場，乃至提昇夜間生活品質的必要娛樂場所。此項將南竿鄉改頭換面的都市計畫，在博弈開辦之前完成，將是觀光度假區能否成功的關鍵作為。
此外，連江縣政府應結合觀光局及其馬祖風景區管理處加速觀光景點的開發；如能協調國防部釋出無人島、廢棄坑道或不具軍事作用的車輛。槍?等軍用品，充作提供未來興建戰地博物館的展示物，將可增強馬祖的觀光吸引力。馬祖邁向國際複合式觀光度假區，固然未必坦途，但不宜部會間自亂陣腳；尤不許中央壁上觀，地方自求多福。此在都市規劃上，中央主管機關更當全力以赴，不但加速都市計畫之審議，而且協同地方完成各項都市用地之計畫審議程序。相信，連江縣將可在中央積極支援下，完成各項必要的都市計畫作業事宜。
肆、當前連江縣施政配合博弈業完成公投之積極行政措施
自馬祖通過觀光博弈公投後，連日來平面媒體多傾向「博弈法」之立法問題。固然法制不備，遑論其他?但博奕法之外，倘需要連江縣政府推動的行政措施，該縣府責無旁貸，自當儘促成或完成。
一、協同中央完成公共設施土地取得
無論將來馬祖國際觀光度假區係設在規劃中的北竿東側或南竿，乃至其他離島，其最大的經濟市場，乃在外地觀光客的湧入。目前的馬祖水、電容量，均將不足以應付未來大量觀光人潮之所需。其水、電源，固然須及早規劃和因應，就其接水、電所需公共設施用地取得，尤須連江縣政府能有妥善的規劃。由於目前馬祖的水電有優惠規定，在觀光度假區進駐馬祖後，其水電費如何計價，固然可以由權責機關決定，但既有的營業人其規模擴大後，其計價是否改變，或是有無其他特別的設計，則宜由連江縣政府與中央主管機關、國營事業進行協商，以維護縣民之既得權益。
依目前的規劃步驟觀察，公共設施用地的取得可能是最首要的課題之一，除現行土地法制或離島建設條例已有明確規定，自當從其規定；否則，正可趁金門縣政府委託學術機構進行「離島建設條例」修正案之研究時機，提出條列式修正條文草案，函請該被委託單位納入修正條文中，將來以特別法優於普通法之「法律優越原則」適用該條例，以解決法律適用爭議。因之，嗣後連江縣政府將可在土地取得方面全力協同中央完成土地徵收。
二、規劃並執行國際觀光度假區闢建
依擬投資觀光博弈之業者表示，關於觀光博弈之興築，係採自籌財源方式辦理。依據規劃約需新臺幣600億元之產業投資，可說投資規劃空前，究竟業者有無能力完成?令人不免有所疑惑。因之，與其半信半疑的得過且過，倒不如由連江縣政府徵詢投資人，採用BOT方式，一方面滿足投資人的企圖心；另一方面，亦酌量減輕投資人的負擔，以便資金壓力可以減輕一些。事實上，國際觀光度假區的開闢，係政府的使命與責任。政府除保留部分公共設施用地外，允宜優先提供必要的可使用土地，闢建為各該觀光度假區相關設施之用地。此項土地改良物使用工程，連江縣政府宜扮演規劃或執行的角色，不但在展現該縣政府對於推動國際觀光度假區的誠意與決心，並且可確立該項土地投資係政府主動、民間配合的協力治理(collaborative governance)典型範例。唯有縣政府積極參與該觀光度假區的闢建，始能佐證縣政府在該項作為的積極進取，從而主導整個觀光度假區的闢建工程相關事宜；外界所虞慮的觀光博弈層負面功能，即可相對減少至最低限度。
三、協調交通部儘速改善空中交通
由於馬祖與臺灣的距離，長達114海浬；即達211公里。如不搭飛機改搭輪船，不但需時8至10小時，而且要忍受風浪大的搖晃與嘔吐之苦，自不為觀光客所樂意搭乘。因之，搭飛機乃是臺灣赴馬祖唯一最短的路，卻因天候的作怪，航班完全沒有定數，有一班沒一班?此種生活在「關島」的感覺，觀光客體驗尤其顯著，但交通部卻無視於民眾的痛楚，立法委員的質詢、縣長的奔走，卻答非所問或言不由衷。當今觀光博弈公投已正式通過闢設，中央交通主管機關如果完全聽命於上級，而不重視地方呼號，甚至聽任博弈業者之改善空中交通，將是一個不可信任的無能政府。
值處行政院士氣低落，面臨社會信任危機之秋，交通部其實可趁此時機，將所費最少，民眾感應最大的離島建設；尤其馬祖的空中交通必要改善設施，儘速完成。連江縣政府在空中交通的作為，就是協力完成改善作業。本年7月9日晚報刊載，專訪行政院政務委員羅瑩雪，謂:「連江縣府作為發動者，應挑起第一線擔子，主動提出規劃構想」，固然所言合理，但謂:「中央不可能無限制挹注資源」(聯合晚報A2版)，則顯得太沒政治擔當。行政院或中央部會對於地方發展的需求，在資源分配上理應全力以赴，豈可自我受限?儘管行政院或主管部會對離島總是另眼看待，不具政治家甚至政客格調都不如，但連江縣政在此發展關鍵時刻，自當忍辱負重，協調不成再協調，終底以成。
四、協力促成新臺馬輪快輪化購置
雖說搭船非所願，但馬祖天候造成馬祖人有家歸不得，亦使異鄉遊子思鄉情怯，祇好勉為其難搭船回各自的故里。但長達8至10小時的海上之旅，如係風平浪靜固然怡然自得、心曠神怡；設若海象欠佳、風高浪大，嘔吐的經驗絕不好受，不倖老舊臺馬輪失去動力，在海上漂流，那更是叫天天不應、叫地地不靈。這絕不是自編自導的故事，而是馬祖人，甚至臺北人的經驗之談。楊綏生縣長購買三體快輪，因殊多歧見而未獲中央同意，但購置新臺馬輪的「快輪化」，卻是非常必要的「起碼要求」。
現在正是新臺馬輪快輪化要求得最好時機，一方面觀光客已有顯著增加；另一方面國際遊輪已加入臺馬航線5，如不能加快航速，臺馬輪勢必虧損累累，此乃交通部與連江縣政府必須重視的營運發展。事實上，新臺馬輪如能在設備上多一點改善，即可調快速度，此應非多高深的科技，交通部應有此基本認知，連江縣政府亦當堅持，以提高該船運的載客率和載貨量，並且注意客源的變化，以及船上合宜的團康活動，以淨化心靈，維護健康。此項附加價值，連江縣政府觀光局應當仁不讓。
5 國際郵輪加入臺馬航線，本是馬祖人最高興的航運發展，卻因福澳港碼頭水深不足。而遲遲不敢靠岸。兩次進港皆無功而返。此時福澳港的擴建，刻不容緩。
五、完備博弈業執照取得法制
雖然博弈法草案，係在恆業法律事務所參考新加坡經營觀光博弈業經驗後所起草之法制，應可較為完備，而不至有太多漏洞。但此次觀光博弈的開放，誠如中國時報社論所言︰「開放博弈是馬祖也是台灣的考驗(2012.07.09, A13)」，政府應本許成功，不許失敗的「完備政策」，規劃博弈業證照之取得；尤其規制博弈法制，寧可為完備而慢半拍，絕不宜為快一分而漏洞百出。馬祖既然已通過觀光博弈公投，朝野各界就宜本諸求其完備並可行之法制，而制定博弈法，絕不宜有個人好惡的政治主張。法制固有政策考量，但對於規制政策(regulatory policy)或是自我規律政策(self- regulatory policy)，卻應摒除個人利害，係公權力的有效行使及監督機制的是否高低度立法斟酌，而不再是政治立場的反應，更非道德高低的抉擇。
臺灣的政治生態經由近些年來高階政要的政治腐化，已充分證明腐化無分藍綠，關說更如水銀洩地無孔不入。對於觀光博弈一般預期獲利甚豐的不道德產業，雖該草案規定申請開發者須無前科，更不能有組織犯罪背景，唯利之所在，道德擺兩旁；不道德產業因不道德經營，更不道德獲利，而顯得該產業的不獲社會認同，如何推動由離島至島內的觀光博弈政策規劃?立法院對於博弈法草案固然不宜無限期拖延審議6，但在審議的過程中，宜尊重專家立法的完備性，除公聽會或聽證會務必召開外，徵詢馬祖各界意見，亦是強化民主參與的表現。
博弈法決不宜草率規制，能事前多一分思維，將可能肇致社會敗壞，文化墮落，以及問題賭博等不正常之偏差行為，皆有完備的規範，尤其執照取得所憑藉的法規命令，母法宜有較為基準性的規定，始可排除法規命令訂定時之政治關說或地下遊說。此等法規命令，中央主管機關固須審慎將事，但在臺灣關說文化無奇不有、無所不在的情況下，母法的周延授權應是排除政治腐化最大的保證。
6 立法院在立法院職權行使法規定下，對於任何法案最多祇能有四年的拖延商議時間；過去無限期拖延，已因「屆期不連續原則」之法制化而不存在。
伍、結語:觀光博弈政策作為上，連江縣應善盡協力治理之主導角色與作為
馬祖人自己決定自己的未來，而且是許一個有將來的未來。連江縣政府在推動臺灣首見公投通過的觀光博弈產業，未來責任必然深重，使命亦至為重大，但開創事業必然有如萬重山，迭迭山岳何其壯觀，需要的毅力更在考驗縣政府的所有公務人員。縣政府責無旁貸，亦不允許以時間換取空間。此時此刻，連江縣政府應積極規劃觀光博弈產業，甚至國際觀光度假區的全盤規劃；即使博弈法制需要立法院之完成立法，連江縣亦當仁不讓，其可製作完妥政策說帖，遊說朝野立委，促其了解觀光博弈法制完備之必要性，並且皆能釐清個人利害；尤其能不堅持為反對而反對之政治立場，以制定完備法制而共襄盛舉。連江縣觀光博弈是否前途光明，就在慎始，好自為之矣！
參考書目
王建全(2011)，〈馬祖國際觀光博弈產業及縣民規劃執行等〉，連江縣政府委託研究成果報告。
紀俊臣(2011)《直轄市政策治理》，臺北：中國地方自治學會。
其他參考資料從略。
日期：2012年7月22日
壹、前言：公投通過博弈後，連江縣縣政須有完全實施計畫
馬祖因媽祖而得名，但位處臺灣西北部，有邊陲之稱，以往政經甚少列為新聞媒體要聞，但今(101)年7月8日，全國各大平面媒體殆多以頭條新聞，標示馬祖博弈公投過關要聞，如蘋果日報：「馬祖設賭場過關」；中國時報：「公投過關，馬祖同意設賭場」；自由時報：「馬祖設賭場過頭關」；聯合報：「馬祖博弈公投1795票：1341票過關」。這四家平面媒體，將馬祖的地名帶到無人不知，無人不曉的最高知名度，而此項因博弈公投而興起的政經地位，正在促動離島的文化變遷和政經發展。此對國人而言，固然顯得驚奇，就是馬祖居民，更是一個歷史的轉捩點，期許馬祖有一個新的願景。
事實上，馬祖係地名，其行政區劃為連江縣，自然執政機關係連江縣政府。此次博弈公投所以順利通過1，連江縣政府之行銷策略運用得宜，功不可沒。當然，誠如連江縣縣長楊綏生在記者會上所說：「博弈絕不是馬祖最好的選擇」，但博弈公投通過後，卻是連江縣政府最能展現積極作為的絕佳機會。蓋連江縣境分處四鄉五島，土地面積僅有29.6平方公里，且多屬山丘，可用之地極為有限，如何選擇可用之地2即需煞費周章，其他後續作業皆須由無到有，更有待縣政府的完全計畫(perfect plan)始克有好的開始，以發展永續(包括：生計、生活與生命)，自然是責任何其重大，使命何其艱鉅。
本文即由如何規劃博弈觀光的完全計畫之思維論之。
1 、此次連江縣辦理博弈公投，係政府公布公民投票法以來，無論全國性或地方性公投，首次通過的案例。此固然因離島建設條例以特別法將通過門檻降低，亦因連江縣政府之積極行銷，有以致之。
2 、此所為可用之地，係指觀光博弈附設於國際觀光度假區(international inte-grated ressorts)所需使用之土地而言。
貳、博弈業在連江縣產業發展上角色與功能
依離島建設條例第10條之2規定:
開放離島設置觀光賭場，應依公民投票法先辦理地方性公民投票，其公民投票案投票結果，應經有效投票數超過二分之一同意，投票人數不受縣（市）投票權人總數二分之一以上之限制。
前項觀光賭場應附設於國際觀光渡假區內。國際觀光渡假區之設施應另包含國際觀光旅館、觀光旅遊設施、國際會議展覽設施、購物商場及其他發展觀光有關之服務設施。國際觀光渡假區之投資計畫，應向中央觀光主管機關提出申請；其申請時程、審核標準及相關程序等事項，由中央觀光主管機關訂定，報請行政院同意後公布之。
有關觀光賭場之申請程序、設置標準、執照核發、執照費、博弈特別稅及相關監督管理等事項，另以法律定之。
依前項法律特許經營觀光賭場及從事博弈活動者，不適用刑法賭博罪章之規定。
由上揭條文規制意旨，博弈業並非是離島可以無條件核准經營的產業，此因博弈業(casino or gambing industry)其對文化建設或社會發展都有許多負面的作用，本身即存在殊多可議的文化墮落、社會腐化及其他道德退化的現象。因此，政府對此等產業之經營，一向採取高度立法的管理政策。本諸「原則禁止，例外許可」的「特許處分」法治原則，規範該等產業之經營。因之，連江縣雖經公投，由縣民公決開放觀光博弈產業之經營，但該產業係以有條件的行政處分，或稱有負擔的行政處分，以「特許」得形成處分方式核准觀光博弈的經營。因之，相關法制在未完成立法前，尚不可逕予核准經營之。
現階段，除加速相關立法外，最當重視者，即對於觀光博弈在馬祖的正確認知。蓋觀光博弈此次之所以能在公投上多數通過，並不是一件容易之事。在公投前夕，反賭聯盟仍信誓旦旦，認為贊成、反對五五波，開票結果僅有57.24％投票縣民贊成馬祖開放觀光博弈產業之經營；換言之，尚有高達42.76％投票選民，係不贊成馬祖開放觀光博弈產業之經營。此種各接近半數的正反方意見彌足珍貴，嗣後如何經由政府行銷，將不贊成者轉化為贊成者，應係主管機關務須在未來最短時間內戮力以赴之課題。
一、博弈業扮演馬祖觀光吸引物角色
固然馬祖有其他地緣上的特色，諸如:海上風光、陸上戰地文化，乃至自然景觀、稀有動物、閩東聚落，皆是引人注目的觀光景點，但因空中及海上交通的限制，上揭觀光景點似不易打動人心，心嚮往之。連江縣政府推動的觀光策略，係以離島各有特色的「三廠(場)」策略行銷；此即以「金門酒廠」、「澎湖電廠」及「馬祖賭場」作為觀光吸引物(tour attraction)策進觀光發展。
質言之，縣政府對觀光博弈，係將「觀光博弈」列為帶動馬祖整體觀光發展的「行銷核心價值對象」，或稱觀光吸引物。此可由該縣政府編印的「馬祖發展觀光博弈產業說分明」中，在首頁即謂：
馬祖擁有得天獨厚的風景地貌，保存完整的閩東聚落建築、舉目可見的軍事設備及碉堡，悠久傳說的媽祖信仰以及珍貴的燕鷗保護區，同時又位於海峽兩岸的中介站，發展觀光的潛力無限。
為貫徹連江縣第三期(100-103年)整體發展綱要施政主軸，落實提升軟硬體環境品質之重點策略，以及達成觀光轉型需求並引進國際投資的目標，馬祖結合觀光賭場(博弈)與購物中心等相關觀光休閒娛樂措施，建設具國際級之觀光渡假中心，不僅可提升觀光服務品質，且可營造馬祖觀光新亮點。
此應可認定該縣「觀光博弈」在發展觀光上並非是唯一的標的角色。
馬祖以觀光博弈做為觀光吸引物，究竟其所誘引的觀光作用有多大，固然尚難判斷，但就博弈在民眾生活中的認知和期許，卻能有相當的肯認。蓋人民普遍存在「機會收益」(opportunity receipts)的預期或期待心理。此種機會收益祇要不涉非法，而且係在有對價的情況下發生或成就，其實是正常人的心理表徵。發展博弈產業的理論依據，就是有效應用機會收益的社會心理轉化為經濟價值所建構的機制。質言之，馬祖設置觀光博弈產業後，如有偏離此種正常的機會收益，而產生所謂「問題賭博」(problem gambling)的偏差現象，諸如:沉溺賭場、陷入僥倖癥候群的幻覺，或其他精神異常現象；尤其黑道詐欺等不法行為，自為法所不容，當非觀光博弈所當作為者。
馬祖列島頃於2011年5月26日，經由架設「鳥類行為及棲地自動化監測系統」，發現幾已絕跡的「黑嘴端鳳頭燕鷗」(俗稱神話之鳥)，堪稱稀有保護動物。
馬祖在觀光條件相當不足，而地方政府力有未逮，中央政府亦欠缺大力投資的政策承諾下，將採取自救手段，經由觀光博弈業者的大量投資，以改善空中和海上交通，並且以公辦民營(BOT；Build-Operate-Transfer)得免成本作為，發展公共產業、公共設施或公共措施；此係馬祖居民最可能的經濟選擇。當然，觀光博弈在馬祖也許是火車頭產業，但此項火車頭產業，在國際觀光渡假區正常營運後，即功成身退，轉由其他觀光事業取而代之。
二、博弈業確立國際觀光渡假區主體事業功能
當前馬祖發展國內觀光，已非常受限下，設無政府或業界的大量投資相關措施，以改善觀光條件，當無發展觀光博弈的可行性。目前係以逆向思考下，制定離島觀光政策，及思由觀光博弈為條件，以行銷馬祖國際觀光渡假區的觀光發展模式。其實2009年，立法院修改離島建設條例，增列觀光博弈條款時，即明定在「國際觀光渡假區」附設觀光賭場，而且該渡假區除附設觀光賭場外，尚有國際觀光旅館、觀光旅遊設施、國際會議展覽設施、購物商場及其他發展觀光有關之服務設施，形成「國際複合休閒渡假區」(international integrated resort；IR)，至少是「複合休閒渡假區或稱複合休閒旅館」(integrated resort；IIR)。
關於國際複合休閒渡假區或複合休閒渡假區，其前者如美國拉斯維加斯(Las Vegas)賭場，博弈收益並非博弈場之主要收入，其非博弈收益占總收益的一半，且以綜合渡假、多目的式地吸引更多觀光客前來。其設施涵蓋五星級飯店、餐廳、會議廳、表演廳、娛樂秀、購物中心等。其特色為與商業活動結合，提供大型商業活動展覽場地，每年舉辦大型國際會展，吸引更多非以賭博為目的的旅客前來；後者係指除經營博弈場外，也涵蓋旅館、餐廳、表演秀、主題公園、購物中心等休閒遊憩設施，而在亞洲最具代表的複合休閒中心在澳門(Macau)，例如威尼斯人和銀河世界等博弈場，以及新加坡在2009年完工的聖淘沙和濱海灣金沙兩處之博弈場(王建全2011:9 )。至少說連江縣所行銷觀光博弈，絕非為賭博而設置的一般商業型賭場(commercial casino)。
就因馬祖未來的觀光博弈，係以國際觀光渡假區為其複合式的觀光服務總體表徵。反賭聯盟所憂慮的毀損文化，破壞社會倫理的負面作用，如能有完全計畫的配套措施，其將可在有效控制範圍內營區，而鑑於美國拉斯維加斯賭場，近些年來的觀光收益之漸由博弈收入移轉至其他觀光收入；甚至新加坡；澳門，亦非以博弈收入為觀光最大收入之經驗言之，馬祖博弈收入固然是前景看好，但其他觀光收入將是未來可以預期的最大收益項目，並非毫無依據。
倘如連江縣民皆能有此清楚的政策目標認知，而反賭聯盟未來化為「公民監督聯盟」後，亦以此項政策目標為監督最高指導原則，促使業者確能堅持此一完全計畫目標，設置和經營國際觀光渡假區，而且將觀光博弈特區面積，限縮在渡假區使用總面積的5％，以呈現多元化的觀光渡假區景點，此項特質自是落實觀光博弈政策的具體表現。
參、連江縣因應博弈業發展的相關配套措施與作為
依離島建設條例第10條之2第4項，須以「法律保留」處分之法制，包括:博弈法及其下游立法，諸如:「國際渡假區投資計畫審查辦法」；此即是，公投通過後到設賭場之流程，殆可分為八大步驟。
馬祖博弈公投交通部擬博弈法草案送行政院，確定博弈業主管機關，博弈開發業者提出計畫審查，博弈法草案行政院審查、院會通過，立法院審議博弈法草案，博弈法完成立法，評審委員通過計畫取得營業執照，博弈特區動工。
由上揭八項步驟，足見觀光博弈公投通過後，為符合離島建設條例規定，尚有「博弈法」草案亟待完成立法，始可核發特許執照，以動工開設觀光博弈特區；即使闢設國際複合式觀光渡假區，亦因相關法令並不完備，而須儘速完成相關立法，始克積極推動觀光渡假區之闢設相關事宜，其工程浩大可以想見。
一、馬祖設立國際觀光渡假區須儘速法制化
如前述，儘管連江縣民已依離島建設條例規定，完成觀光博弈設置同意與否之公投，且已過半數同意縣境開設觀光博弈之法定程序，但開設國際複合式觀光渡假區附設之觀光博弈，卻須要完備的法律規範。依該法附公投外，最首要的法律規定，即是為規範「觀光賭場之申請程序、設置標準、執照核發、執照費、博弈特別稅及相關監督管理」等標的之法制。此項法律，交通部已委託恆業法律事務所草擬「博弈法」；唯其法律主管機關尚未定奪，以致該草案尚無法進入行政院法定審查程序。
據本年7月9日報載，關於博弈特區，內政部與交通部正搶著主管4博弈法制，內政部部長李鴻源表示:「內政部不排斥出任主管機關，但前提要看中央能給多少資源。」；交通部部長毛治國則謂:「交通部已受命草擬博弈法，將比照新加坡作法設立「博弈管制局」，採取嚴格管制措施，以防止各種後遺症之發生。」(中國時報 2012.7.9)，唯依7月10日報載，內政部及交通部在7月9日下午之協調會，果不出所料，互踢皮球，最後基於博弈產業係附設在國際觀光渡假區，有實質的「觀光」任務，而責交交通部主管。(中國時報2012.7.10)。嗣後中央主管機關如何協同行政院、立法院完成立法，則是一項空前艱鉅之使命。蓋博弈法草案多達136條，計分十章。其立法架構分為:
總則(1§~3§)
博弈遊戲場之申請、設立撤銷及廢止(4§~28§)
博弈事業之經營與管理(29§~66§)
博弈設備與遊戲(67§~72§)
內部控制與會計制度(73§~80§)
博弈事業之經費(81§~83§)
對於頗為棘手的博弈法主管機關，究竟係歸中央哪個部會主管，行政院已於本年7月9日下午開會研商。報載內政部與交通部搶著出任主管機關，因不符臺灣行政文化應非事實；如就業務性質似以交通與建設部主管為宜。 129
博弈事業從業及有關人員(84§~97§)
嗜賭防治與問題博弈(97§~99§)
罰則(100§~125§)
附則(126§~136§)
經瀏覽該法制架構，發現已將離島建設條例所授權立法式向收納於該草案中，如能及早確立法制之中央主管機關，其審查程序應可加速完成。但在行政院函送立法院審議後，其立法速度可能放慢。此因博弈公投時，藍綠即立場分明，藍多表贊同，但綠卻表示憂心，並聲稱在博弈法草案，函請立法過程中，將嚴格審查，不稍馬虎，甚至不惜焦土阻擋。因之，連江縣政府不僅須展現政治行銷的機動能力，而且須與立法院、行政院多所溝通，務須在最短期程內取得政治信任，完成博弈立法，充為開設觀光博弈之立法依據。
二、馬祖交通瓶頸亟待中央與地方協力完成
連江縣政府所以甘冒政治風險推動觀光博弈公投，據楊綏生縣長記者會表示，係在引起中央注意，並積極解決交通困境。誠然馬祖位處臺灣最北部，受限於天候不僅霧季長且變化大，海象亦不好，常有「關在馬祖，困在松山」的痛楚。此項空中交通或海上航運的困苦，固然不可抗力，卻可在科技運用上突破。質言之，馬祖與臺灣的空運雖是最不可確定，但在科技設備的改善下，卻已是完全可以排除的難題；至說海上航運，則只要購置大型客輪，並且以快輪航行，將成不是問題的問題。然而多年來連江縣政府的積極爭取，並未得到滿意的反應。
此次擬投資馬祖觀光博弈之業者，雖在說明會上允諾其投資公共設施，以改善馬祖交通困境，包括:在北竿興建4C機場，全天候飛行；興建南北竿大橋，以解決南北竿交通。果如所言，投資興建上揭交通建設，仍然需要中央及地方的協力合作，始克動工興築。事實上，馬祖交通問題本是一項小問題，只要中央重現馬祖發展，投資興建新機場，購置三體快輪；尤其改善航機升降必要設備，即可在最短時間內改善空中交通瓶頸。中央與地方如能各盡職責，尤其中央主管機關能肯認協助地方建設，且多撥付離島建設基金，相信離島:尤其最弱勢的連江縣，必將有一個嶄新的未來。
三、馬祖在兩岸與離島中轉地位仍須強化
雖然兩岸已開放大三通，「直航」已成為兩岸交流的常態，但受限於兩岸交流的種種條件限制，直航不僅票價貴，而且一票難求。因之，經由金門、馬祖或澎湖的「小三通」，仍有其運輸的角色與功能。現階段關於馬祖的角色，仍可說是扮演兩岸交流的中轉角色(transfer role)。問題是中轉地位，設無地方政府的積極作為，該中轉地位並不能帶來交通上的便利；反倒成為多此一舉的「先行程序」。
嗣後馬祖將以中轉角色，扮演兩岸交流的功能。連江縣政府宜爭取交通部在馬祖設置辦公處，就地解決前進大陸或返還臺灣的交通問題；必要時，由交通部檢討並授權連江縣政府，辦理兩岸通關的業務。在當前的交通問題上，馬祖尚存在南竿與島際交通的問題。除興建南北竿大橋外，南竿與各離島的交通船及小型直昇機的租用，正遇到年度換約的漲價問題，中央交通主管機關除須補貼或打折外，實宜積極協調業者，改善通航設備，且依流量決定服務品質，亦依流量強化服務品質。
四、馬祖都市景觀與觀光景點須儘速開發完成
連江縣固然應維護閩東文化特色，保持閩東聚落建築的傳統，但都市的景觀仍然是展現縣政的重要環節，歐美觀光博弈特區皆是都市化地區，而不是完全未開發的處女地；即使農村地區亦不宜經營觀光博弈。因之，馬祖在觀光博弈公投通過後，連江縣政府主管單位即須積極規劃都市景觀。比如連江縣政府前的觀光菜園，如能儘速完成都市規劃，闢為縣政廣場固屬上上之策，但協調業主恐怕曠日費時；退而求其次，以區段徵收或市地重劃(或農地重劃)方式，提供足夠的公共設施用地，用以改善縣政府之景觀，現地建造百貨公司或其他旗艦性質的精品店、具有品質的超級市場，乃至提昇夜間生活品質的必要娛樂場所。此項將南竿鄉改頭換面的都市計畫，在博弈開辦之前完成，將是觀光度假區能否成功的關鍵作為。
此外，連江縣政府應結合觀光局及其馬祖風景區管理處加速觀光景點的開發；如能協調國防部釋出無人島、廢棄坑道或不具軍事作用的車輛。槍?等軍用品，充作提供未來興建戰地博物館的展示物，將可增強馬祖的觀光吸引力。馬祖邁向國際複合式觀光度假區，固然未必坦途，但不宜部會間自亂陣腳；尤不許中央壁上觀，地方自求多福。此在都市規劃上，中央主管機關更當全力以赴，不但加速都市計畫之審議，而且協同地方完成各項都市用地之計畫審議程序。相信，連江縣將可在中央積極支援下，完成各項必要的都市計畫作業事宜。
肆、當前連江縣施政配合博弈業完成公投之積極行政措施
自馬祖通過觀光博弈公投後，連日來平面媒體多傾向「博弈法」之立法問題。固然法制不備，遑論其他?但博奕法之外，倘需要連江縣政府推動的行政措施，該縣府責無旁貸，自當儘促成或完成。
一、協同中央完成公共設施土地取得
無論將來馬祖國際觀光度假區係設在規劃中的北竿東側或南竿，乃至其他離島，其最大的經濟市場，乃在外地觀光客的湧入。目前的馬祖水、電容量，均將不足以應付未來大量觀光人潮之所需。其水、電源，固然須及早規劃和因應，就其接水、電所需公共設施用地取得，尤須連江縣政府能有妥善的規劃。由於目前馬祖的水電有優惠規定，在觀光度假區進駐馬祖後，其水電費如何計價，固然可以由權責機關決定，但既有的營業人其規模擴大後，其計價是否改變，或是有無其他特別的設計，則宜由連江縣政府與中央主管機關、國營事業進行協商，以維護縣民之既得權益。
依目前的規劃步驟觀察，公共設施用地的取得可能是最首要的課題之一，除現行土地法制或離島建設條例已有明確規定，自當從其規定；否則，正可趁金門縣政府委託學術機構進行「離島建設條例」修正案之研究時機，提出條列式修正條文草案，函請該被委託單位納入修正條文中，將來以特別法優於普通法之「法律優越原則」適用該條例，以解決法律適用爭議。因之，嗣後連江縣政府將可在土地取得方面全力協同中央完成土地徵收。
二、規劃並執行國際觀光度假區闢建
依擬投資觀光博弈之業者表示，關於觀光博弈之興築，係採自籌財源方式辦理。依據規劃約需新臺幣600億元之產業投資，可說投資規劃空前，究竟業者有無能力完成?令人不免有所疑惑。因之，與其半信半疑的得過且過，倒不如由連江縣政府徵詢投資人，採用BOT方式，一方面滿足投資人的企圖心；另一方面，亦酌量減輕投資人的負擔，以便資金壓力可以減輕一些。事實上，國際觀光度假區的開闢，係政府的使命與責任。政府除保留部分公共設施用地外，允宜優先提供必要的可使用土地，闢建為各該觀光度假區相關設施之用地。此項土地改良物使用工程，連江縣政府宜扮演規劃或執行的角色，不但在展現該縣政府對於推動國際觀光度假區的誠意與決心，並且可確立該項土地投資係政府主動、民間配合的協力治理(collaborative governance)典型範例。唯有縣政府積極參與該觀光度假區的闢建，始能佐證縣政府在該項作為的積極進取，從而主導整個觀光度假區的闢建工程相關事宜；外界所虞慮的觀光博弈層負面功能，即可相對減少至最低限度。
三、協調交通部儘速改善空中交通
由於馬祖與臺灣的距離，長達114海浬；即達211公里。如不搭飛機改搭輪船，不但需時8至10小時，而且要忍受風浪大的搖晃與嘔吐之苦，自不為觀光客所樂意搭乘。因之，搭飛機乃是臺灣赴馬祖唯一最短的路，卻因天候的作怪，航班完全沒有定數，有一班沒一班?此種生活在「關島」的感覺，觀光客體驗尤其顯著，但交通部卻無視於民眾的痛楚，立法委員的質詢、縣長的奔走，卻答非所問或言不由衷。當今觀光博弈公投已正式通過闢設，中央交通主管機關如果完全聽命於上級，而不重視地方呼號，甚至聽任博弈業者之改善空中交通，將是一個不可信任的無能政府。
值處行政院士氣低落，面臨社會信任危機之秋，交通部其實可趁此時機，將所費最少，民眾感應最大的離島建設；尤其馬祖的空中交通必要改善設施，儘速完成。連江縣政府在空中交通的作為，就是協力完成改善作業。本年7月9日晚報刊載，專訪行政院政務委員羅瑩雪，謂:「連江縣府作為發動者，應挑起第一線擔子，主動提出規劃構想」，固然所言合理，但謂:「中央不可能無限制挹注資源」(聯合晚報A2版)，則顯得太沒政治擔當。行政院或中央部會對於地方發展的需求，在資源分配上理應全力以赴，豈可自我受限?儘管行政院或主管部會對離島總是另眼看待，不具政治家甚至政客格調都不如，但連江縣政在此發展關鍵時刻，自當忍辱負重，協調不成再協調，終底以成。
四、協力促成新臺馬輪快輪化購置
雖說搭船非所願，但馬祖天候造成馬祖人有家歸不得，亦使異鄉遊子思鄉情怯，祇好勉為其難搭船回各自的故里。但長達8至10小時的海上之旅，如係風平浪靜固然怡然自得、心曠神怡；設若海象欠佳、風高浪大，嘔吐的經驗絕不好受，不倖老舊臺馬輪失去動力，在海上漂流，那更是叫天天不應、叫地地不靈。這絕不是自編自導的故事，而是馬祖人，甚至臺北人的經驗之談。楊綏生縣長購買三體快輪，因殊多歧見而未獲中央同意，但購置新臺馬輪的「快輪化」，卻是非常必要的「起碼要求」。
現在正是新臺馬輪快輪化要求得最好時機，一方面觀光客已有顯著增加；另一方面國際遊輪已加入臺馬航線5，如不能加快航速，臺馬輪勢必虧損累累，此乃交通部與連江縣政府必須重視的營運發展。事實上，新臺馬輪如能在設備上多一點改善，即可調快速度，此應非多高深的科技，交通部應有此基本認知，連江縣政府亦當堅持，以提高該船運的載客率和載貨量，並且注意客源的變化，以及船上合宜的團康活動，以淨化心靈，維護健康。此項附加價值，連江縣政府觀光局應當仁不讓。
5 國際郵輪加入臺馬航線，本是馬祖人最高興的航運發展，卻因福澳港碼頭水深不足。而遲遲不敢靠岸。兩次進港皆無功而返。此時福澳港的擴建，刻不容緩。
五、完備博弈業執照取得法制
雖然博弈法草案，係在恆業法律事務所參考新加坡經營觀光博弈業經驗後所起草之法制，應可較為完備，而不至有太多漏洞。但此次觀光博弈的開放，誠如中國時報社論所言︰「開放博弈是馬祖也是台灣的考驗(2012.07.09, A13)」，政府應本許成功，不許失敗的「完備政策」，規劃博弈業證照之取得；尤其規制博弈法制，寧可為完備而慢半拍，絕不宜為快一分而漏洞百出。馬祖既然已通過觀光博弈公投，朝野各界就宜本諸求其完備並可行之法制，而制定博弈法，絕不宜有個人好惡的政治主張。法制固有政策考量，但對於規制政策(regulatory policy)或是自我規律政策(self- regulatory policy)，卻應摒除個人利害，係公權力的有效行使及監督機制的是否高低度立法斟酌，而不再是政治立場的反應，更非道德高低的抉擇。
臺灣的政治生態經由近些年來高階政要的政治腐化，已充分證明腐化無分藍綠，關說更如水銀洩地無孔不入。對於觀光博弈一般預期獲利甚豐的不道德產業，雖該草案規定申請開發者須無前科，更不能有組織犯罪背景，唯利之所在，道德擺兩旁；不道德產業因不道德經營，更不道德獲利，而顯得該產業的不獲社會認同，如何推動由離島至島內的觀光博弈政策規劃?立法院對於博弈法草案固然不宜無限期拖延審議6，但在審議的過程中，宜尊重專家立法的完備性，除公聽會或聽證會務必召開外，徵詢馬祖各界意見，亦是強化民主參與的表現。
博弈法決不宜草率規制，能事前多一分思維，將可能肇致社會敗壞，文化墮落，以及問題賭博等不正常之偏差行為，皆有完備的規範，尤其執照取得所憑藉的法規命令，母法宜有較為基準性的規定，始可排除法規命令訂定時之政治關說或地下遊說。此等法規命令，中央主管機關固須審慎將事，但在臺灣關說文化無奇不有、無所不在的情況下，母法的周延授權應是排除政治腐化最大的保證。
6 立法院在立法院職權行使法規定下，對於任何法案最多祇能有四年的拖延商議時間；過去無限期拖延，已因「屆期不連續原則」之法制化而不存在。
伍、結語:觀光博弈政策作為上，連江縣應善盡協力治理之主導角色與作為
馬祖人自己決定自己的未來，而且是許一個有將來的未來。連江縣政府在推動臺灣首見公投通過的觀光博弈產業，未來責任必然深重，使命亦至為重大，但開創事業必然有如萬重山，迭迭山岳何其壯觀，需要的毅力更在考驗縣政府的所有公務人員。縣政府責無旁貸，亦不允許以時間換取空間。此時此刻，連江縣政府應積極規劃觀光博弈產業，甚至國際觀光度假區的全盤規劃；即使博弈法制需要立法院之完成立法，連江縣亦當仁不讓，其可製作完妥政策說帖，遊說朝野立委，促其了解觀光博弈法制完備之必要性，並且皆能釐清個人利害；尤其能不堅持為反對而反對之政治立場，以制定完備法制而共襄盛舉。連江縣觀光博弈是否前途光明，就在慎始，好自為之矣！
參考書目
王建全(2011)，〈馬祖國際觀光博弈產業及縣民規劃執行等〉，連江縣政府委託研究成果報告。
紀俊臣(2011)《直轄市政策治理》，臺北：中國地方自治學會。
其他參考資料從略。
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